פסק-דין בתיק עע"ם 388/12

השופט צ' זילברטל:

1.        ערעור על פסק דינו מיום 7.12.2011 של בית המשפט לעניינים מנהליים מרכז (כב' השופטת ז' בוסתן) בעת"מ 42001-12-10, אשר דחה את עתירתו של המערער נגד החלטת משרד החקלאות (להלן: המשיב) שלא להמליץ לרשויות התכנון והבניה המוסמכות על מתן היתר מחודש לבנייתם של מבנים חקלאיים שנשרפו.

תמצית העובדות הצריכות לעניין

2.        המערער, חקלאי המתגורר במושב גבעתי, הגיש לוועדה המקומית לתכנון ובניה באר טוביה (להלן: הוועדה המקומית) בקשה לקבלת היתר לבניה מחדש של רפת, מרכז מזון ומתבן, לאחר שבחודש נובמבר 2008 כילתה שריפה חלק מהמבנים החקלאיים שהיו בנויים במשקו על פי היתר בניה שקיבל בעבר. מתגובת המשיב עולה, כי המערער ניסה להתחיל לבנות מחדש את המבנים אף שלא היה בידו היתר מתאים, ופנה להסדרת ההיתר רק לאחר שהוצא נגדו צו הריסה מנהלי. בבקשתו טען המערער כי הוא מעוניין לשקם את המבנים שנשרפו על מנת שניתן יהיה לעשות בהם שימוש ולהגדיל את היקף גידול הבקר במשקו.

           הוועדה המקומית סירבה לתת את היתר הבניה המבוקש בטענה שהמערער לא עשה במבנים שנשרפו שימוש חקלאי. על החלטה זו ערר המערער בפני ועדת הערר של מחוז הדרום (להלן: ועדת הערר). בהחלטה מיום 22.7.2010 התקבל הערר בחלקו באופן שנקבע כי ניתן יהיה לחדש את היתרי הבניה שניתנו בעבר, זאת בכפוף לחתימה ולאישור של המשיב. נקבע שהמשיב הוא הגוף המתאים ביותר להכריע האם קיימת "מניעה תכנונית", כלומר, האם מבחינה תכנונית מדובר במבנים חקלאיים והאם אכן יש הגיון מבחינה חקלאית להקים את המבנים האלה.

           בעקבות החלטה זו פנה המערער למשיב בבקשה לחידוש חתימה לקבלת היתר בנייה לרפת, מרכז מזון ומתבן. במכתב מיום 19.10.2010 דחה מנהל מחוז השפלה וההר במשרד החקלאות את בקשת המערער בקבעו כי:

" ... לא ניתן לחדש המלצת משרד החקלאות, שניתנה בעבר להקמת מבנים חקלאיים, מאחר ומבנים אלו ומבנים נוספים שמשו לשימושים חורגים. וכן קיים [כך במקור, צ.ז.] בחלקה שלך שימושים חורגים שאינם מוסדרים".

           נגד החלטה זו עתר המערער לבית המשפט לעניינים מנהליים. יצוין עוד, כי ביום 7.7.2010 נדחתה בקשת המערער להסבת מבנה קיים למחסן חיטה בנימוק שהמבנה ישמש בפועל לשימוש חורג והפעילות במשקו של המערער אינה מצדיקה הקמת מחסן חיטה ומתבן במימדים המבוקשים. נראה שהמערער אינו משיג על החלטה זו.

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים

3.        בדיון שהתקיים בבית המשפט לעניינים מנהליים ביום 14.2.2011 הוסכם כי המשיב יערוך במשקו של המערער ביקור נוסף על זה שהתקיים טרם שסורבה בקשת המערער, ויבדוק את טענתו לפיה הופסקו השימושים החורגים. כפי שעולה מפסק הדין, לאחר הביקור טען המשיב כי בחלק מהמבנים הופסק השימוש החורג אך עדיין נותרו במקום שימושים חורגים. נטען כי אין מניעה שהמערער יתחיל בפעילות החקלאית של פיטום עגלים במבנים הקיימים במשקו, ובהתאם לצורך יגיש בהמשך בקשה להקמת מבנים חדשים להגדלת היקף הפעילות. מנגד טען המערער, כי השימוש החורג הוא זמני בלבד ובקשתו לבניית מבנים חקלאיים לצורך פיטום עגלים היא נושא נפרד מהמבנים הקיימים במשק, בהם נעשה שימוש חקלאי אחר.

           בפסק דינו מיום 7.12.2011 דחה בית משפט קמא את עתירת המערער בקבעו כי שאלת השימוש החורג שנעשה במשק הוא שיקול רלוונטי, ואפילו מרכזי, בשיקולי המשיב בבואו להמליץ בפני הוועדה המקומית אם להיעתר לבקשה להיתר בניה. בית המשפט קבע כי בעבר נעשה במבנים במשקו של המערער שימוש חורג, כי המערער הודה שהוא ממשיך ועושה במשק שימוש חורג, וכי החשש שמא יעשה בעתיד במבנים לגביהם מבוקש ההיתר שימוש חורג אינו מופרך. עוד נקבע, כי המשיב, הוא המוסד המקצועי שבידיו הכלים לקבוע מהו שימוש חקלאי והוא אמון על כך שיישמר ייעודן של הקרקעות החקלאיות. משכך, נדחתה עתירתו והמערער חויב בהוצאות המשיב בסך 20,000 ש"ח.

           על פסק הדין האמור הוגש הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים בערעור

4.        לטענת המערער שגה בית משפט קמא כשקבע כי לא נפל פגם בהחלטת המשיב לפיה שימוש חורג שנעשה בעבר מהווה שיקול רלוונטי למתן המלצה לקבלת היתר לבניית מבנים חקלאיים. לטענת המערער, הנימוק שעמד ביסוד החלטתו של המשיב הוא בלתי סביר, בלתי מידתי וחורג מסמכויות המשיב. כך נטען, כי למשיב אין סמכות לבחון את נושא השימוש החורג או נושא הבניה שלא בהיתר ואין הוא רשאי לבחון נושאים אשר מצויים בסמכותן הבלעדית של מוסדות התכנון והבניה. לטענת המערער, תפקיד המשיב מוגבל אך לבחינת התאמת המבנה עבורו מבוקש ההיתר לשימוש החקלאי המוצהר ולהיקפו. כמו כן, נטען כי המשיב סירב ליתן המלצתו למערער בלי נימוק ענייני וכי סירובו של המשיב ליתן המלצתו גרמה וגורמת לפגיעה חמורה ובלתי מידתית בקניינו ויש בה משום הפרת הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. יתרה מכך, נטען כי בית משפט קמא הפך את המשיב ל"נביא וקורא מחשבות" עת קבע כי עליו לבחון את כוונותיו האמיתיות והעתידיות של המערער כדי להמליץ על מתן היתר לבניית מבנים חקלאיים. עוד נטען, כי קביעתו של המשיב יוצרת מצב בו המערער מוענש בלי הגבלת זמן על שימוש חורג מן העבר, מבלי שבוצע בירור כדין וללא שנקבעו כללים ברורים שבהתקיימם ייתן המשיב המלצתו. במצב דברים זה, לטענת המערער, הוא, או כל מי שכשל אי פעם בשימוש חורג, לעולם לא יהיה זכאי לקבל היתרי בניה.

5.        מנגד, טוען המשיב, כי בהחלטתו לא נפל פגם המצדיק התערבות. לטענת המשיב, עמדת משרד החקלאות היא סבירה ומתחייבת מן הנסיבות, מנומקת כדבעי, ומבוססת על שיקולים עניינים ותכנוניים תוך יישום מדיניות המשרד המשתקפת בנהלי עבודה פנימיים. הוסבר כי משרד החקלאות משמש גורם מקצועי ממליץ לרשויות התכנון בנוגע לבניה לצרכים חקלאיים. לטענת המשיב, בבסיס עמדתו עמדו שני נימוקים: האחד, שמשרד החקלאות אינו ממליץ על מתן אישור להיתרי בניה לתוספת מבנים חקלאיים מקום בו נעשה במבנים עבורם מבוקש ההיתר או במבנים המצויים באותה נחלה שימוש חורג. השני, שמהנתונים שמסר המערער ומבדיקות שערך משרד החקלאות עולה כי המערער אינו עוסק בפעילות חקלאית המצדיקה בניה והקמת מבנים נוספים לשימוש חקלאי. לטענת המשיב, לא סביר שייעתר לבקשתו של בעל משק לקבל היתרים נוספים להקמת מבנים חקלאיים, כאשר באותו משק נעשה שימוש חורג במבנים החקלאיים הקיימים.

6.        המחלוקת בין הצדדים בערעור שלפנינו נסובה סביב השאלה האם רשאי היה המשיב לסרב ליתן המלצתו לחידוש היתר בניה להקמת מבנה תחת קודמו שנשרף נוכח שימושים חורגים קודמים שנעשו במבנים נשוא הבקשה לחידוש ההיתר ושימושים חורגים שנעשים עתה במבנים אחרים הקיימים במשקו של המערער, וכן האם ניתן ליתן לשיקול זה משקל מכריע.

הערות מקדימות

7.        בטרם דיון בשאלה האמורה, יצוין כי נראה שהצדדים סברו שבעקבות החלטתו השלילית של המשיב אין צורך בהחלטה נוספת של הרשות המוסמכת לקבל או לדחות את בקשת המערער להיתר בניה, והחלטת המשיב היא בבחינת סוף פסוק. אם זו היא נקודת המוצא, תפקיד המשיב אינו של גורם ממליץ, אלא של גורם מאשר. אלא שעניין זה נותר מעורפל (לאבחנה בין מתן "המלצה" לבין "אישור" ראו: עע"ם 6198/06 גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ (26.5.2008)). הצדדים גם לא התייחסו לשאלה האם הרשות המוסמכת היתה רשאית להעביר, הלכה למעשה, את ההחלטה הסופית בבקשת המערער לידי המשיב, ככל שהוא גורם מאשר. בסיכומי המשיב מתואר תפקידו לעיתים כגורם מאשר (על פי האמור בהחלטת ועדת הערר, שם נקבע כי בהעדר "אישור" המשיב לא יינתן היתר) ולעיתים כגורם ממליץ. מכל מקום, בעקבות החלטת המשיב לא התקבלה החלטה נוספת על ידי הרשות התכנונית המוסמכת. ככל שהמשיב הוא גורם ממליץ (מה שעולה לכאורה מהאמור במוצג 9 של המערער, הוא מכתבו מיום 26.5.1994 של מנהל הרשות לתכנון במשרד החקלאות, לפיו "כל אישור הניתן על ידי המשרד הוא בגדר המלצה בלבד וכפוף לחוקי התכנון והבניה"), נראה כי לא היה מקום לתקוף את החלטת הרשות הממליצה, אלא להביא החלטה זו לשיקולה של הרשות המוסמכת, אשר אמורה היתה לקבל החלטה סופית בבקשת המערער לקבלת היתר בניה. אם אכן כך הוא, נקיטת המערער בהליך של ביקורת שיפוטית היתה מוקדמת, מה גם שהביקורת השיפוטית בעניין הנדון אמורה להתייחס להחלטת הרשות המוסמכת, שהיא המשיבה הנכונה בעתירות כגון-דא, ולא להחלטת גוף מייעץ. אלא שאיש מבעלי הדין לא העלה את הסוגיות האמורות, לא בפנינו ולא בבית משפט קמא, ועל כן נבחן את החלטת המשיב לגופה, כאילו אומצה על ידי הרשות המוסמכת, בהנחה שלא היה צורך בקבלת החלטה נוספת על-ידי רשות התכנון ובהנחה שהסמכת המשיב לאשר את בקשת ההיתר (ולא רק להמליץ בעניין זה לרשות המוסמכת) היתה כדין. השאלות האמורות תיוותרנה פתוחות לעת הזו ולצורך ההליך דנא, אך ראוי שהרשויות הנוגעות בדבר תגבשנה עמדה ביחס אליהן.

8.        והערה מקדימה נוספת: בעיצומו של כתיבת פסק דין זה התקבלה בקשת המשיב (מיום 23.5.2013), שהציעה לאפשר לו לשוב ולבחון את התשתית העובדתית בעניינו של המערער ולקבל, כגורם ממליץ לגורם התכנוני, החלטה חדשה על יסוד התשתית העדכנית. המשיב ציין בבקשתו כי הוא עומד על עמדתו לפיה הוא רשאי, ואף חייב, לבחון, בין היתר, את שאלת אופי השימוש שעשה המערער בעבר במבנים שבמשקו. המשיב ביקש להגיש הודעה מעדכנת לאחר השלמת המהלך האמור, ולחלופין - מחיקת הערעור, שכן ממילא תתקבל החלטה עדכנית שניתן יהיה להעמידה לביקורת שיפוטית. בא-כוח המשיב ציין בשולי בקשתו כי בא-כוח המערער הודיעו כי הוא מתנגד "בתוקף" לבקשה.